Le Parlement congolais : une évolution en dents de scie

Pour mieux comprendre le fonctionnement de l’actuel Parlement de transition, il est nécessaire d’examiner l’expérience passée de la République démocratique du Congo (Rdc) quant à la gouvernance parlementaire. A y voir de près, cette expérience est très limitée. Rien d’étonnant de constater que les parlementaires congolais commettent les mêmes erreurs chaque fois qu’ils sont appelés à voter des lois essentielles devant présider aux destinées du pays. Cette page d’histoire est le fruit de plusieurs études, principalement celle de l’Institut sud-africain des Affaires internationales (Saiia), dans son rapport sur le renforcement de la démocratie parlementaire dans les Etats de la Sadc. Il ressort de cette étude que l’histoire du système politique de la Rdc depuis l’indépendance peut être retracée en cinq grandes périodes.

A l’issue de l’Accord global et inclusif signé à Sun City en décembre 2002, des institutions ont été mises en place pour une transition de deux ans. Le Parlement national est l’une des institutions les plus importantes créées par la transition, et celui-ci a obtenu la responsabilité de rédiger les lois nécessaires qui mèneraient finalement aux premières élections démocratique du pays depuis 44 ans.

Ce pendant, les membres du Parlement actuel – comme d’ailleurs ceux d’autres institutions de la transition – n’ont pas été élus. Ils ont été sélectionnés, on le sait, par les dirigeants des divers groupes présents lors du Dialogue intercongolais en Afrique du Sud. Mais quelle expérience a le Parlement congolais ?

DE L’INDEPENDANCE A L’ANNEE 1965

Les délégués de la Table ronde de Bruxelles, en 1959, adoptèrent un système électoral de représentation proportionnelle (Rp) ainsi qu’une loi électorale qui garantissait des « élections libres et justes », où les partis politiques pouvaient faire campagne librement. C’est sur ces fondations que les premières élections post-coloniales démocratiques pour le Parlement et les Assemblées provinciales eurent lieu en mai 1960.

Ces élections furent assujetties au suffrage universel et eurent lieu sur la base de la Loi fondamentale adoptée par le Parlement belge le 19 mai 1960. La Loi fondamentale introduisit un régime parlementaire fédéraliste, dirigé par un double exécutif fort, mais qui ne parvient pas à définir clairement les fonctions du Président de la République et du Premier ministre.

Inspirée de la Constitution belge, la Loi fondamentale prévoyait un système parlementaire de gouvernement dirigé par un chef de l’Etat, ou Président, qui était élu par le Parlement, mais qui n’était pas responsable envers celui-ci, et par un Premier ministre et un cabinet responsables envers le Parlement bicaméral. Chacune des six provinces fut dotée d’une assemblée provinciale élue sur la base du principe du suffrage universel et une autorité considérable fut déléguée aux assemblées élues. Ces assemblées provinciales élirent alors à leur tour leurs autorités provinciales.

Le premier Parlement comprenait deux chambres, à savoir la Chambre des représentants et le Sénat. Les 137 membres de l’Assemblée nationale étaient élus pour un mandat de quatre ans, selon le système de pluralité définissant les listes ouvertes (vote préférentiel unique). Le pays fut divisé en 26 circonscriptions ; le nombre de candidats variait entre 2 à 12, selon la taille de la population dans la circonscription.

Le Sénat, qui comprenait 84 sénateurs, était élu par vote partiel (indirect) par les six assemblée provinciales. Quatorze sénateurs – dont au moins trois chefs traditionnels – furent nommés pour chacune de six provinces. Les sénateurs furent nommés par représentation proportionnelle. Dans ce Parlement, les deux chambres disposaient d’un pouvoir législatif complet et égal, sauf sur les questions réservées aux autorités provinciales. Ainsi, par exemple, le chef de l’Etat, Joseph Kasa-Vubu, fut élu indirectement par le Parlement avec 159 votes, 43 contre et 11 abstentions. Le Premier ministre, Patrice Lumumba, fut nommé, et pouvait à tout moment être renvoyé par le chef de l’Etat. Son gouvernement fut approuvé par la Chambre des députés et le Sénat : 74 députés votèrent pour, un contre, il y eut cinq abstentions et 57 absences ; et 60 sénateurs approuvèrent le gouvernement, à 12 votes contre et 8 abstentions.

Mais, le « renvoi anticonstitutionnel » de Lumumba par le président Kasa-Vubu, le 5 septembre 1960, fut rejeté par le Parlement. Ce qui permit à Lumumba de renvoyer, lui aussi, le président. A la suite de l’introduction de la motion après l’assassinat de Lumumba en janvier 1961, il y eut une succession de Premiers ministres nommés par le président et fut approuvée par les deux Chambres.

Dans l’instabilité politique créée par les déclarations de sécession au Katanga et dans le Sud-Kasaï, le président Kasa-Vubu suspendit le Parlement en septembre 1963. C’est seulement en 1964 qu’une nouvelle Constitution – la Constitution de Luluabourg – fut approuvée par référendum. On y apporta quelques modifications à l’égard de plusieurs clauses électorales.

Des nouvelles élections eurent lieu en 1965 sous la nouvelle Constitution. Moïse Tshombe fut élu chef du gouvernement et la dynamique de la démocratie parlementaire réapparut. Selon Claude Kabemba, « seuls les hommes congolais de 18 ans et au-delà purent élire le Parlement de 167 membres, dont le mandat était de cinq ans. Afin d’entrer dans la course électorale, il était nécessaire d’obtenir 100 signatures pour soutenir sa candidature ».

DICTATURE MILITAIRE: 1965-1967

Le règne de la démocratie parlementaire fut une fois de plus interrompu en 1965 lorsque Mobutu effectua son second coup d’Etat. En effet, lorsque Mobutu prit le pouvoir en 1965, il établit une dictature fondée sur une centralisation extrême du pouvoir et sur la personnalisation de l’autorité politique en suspendant le Parlement et en dirigeant par décret. Il cumula par là tous les pouvoirs : exécutif, législatif et judiciaire.

REINTRODUCTION DU SYSTEME PARLEMENTAIRE : 1967-1991

La Constitution de 1967 fit apparaître un Etat à parti unique. En 1970, le Mouvement populaire de la Révolution (Mpr) de Mobutu fut institutionnalisé comme l’organe suprême de l’Etat. Par conséquent, l’espace politique fut alors monopolisé par le Parti-Etat, qui fut chargé d’organiser les élections. Le président fut élu pour sept ans, et un Parlement de 217 membres fut élu par le biais d’une liste unique, pour une période de cinq ans. Le Bureau politique du Mpr sélectionna les candidats à la législature sans passer par le processus électoral.

En 1975, une nouvelle loi fut adoptée par laquelle les parlementaires devaient être élus par un système de « claquement de mains » : les noms des candidats étaient annoncés en public, et, au lieu de compter le nombre de bulletins de vote, le niveau d’applaudissement, évalués par des fonctionnaires du gouvernement, déterminait l’attribution des mandats.

Ce pendant, en 1977, le bulletin de vote secret réapparut. Plusieurs candidats pouvaient poser leur candidature pour le même siège au Parlement, mais leur nomination devait être confirmée par le Mpr. En 1980, dans le cadre d’un effort délibéré visant à affaiblir le Parlement, Mobutu créa le Bureau politique du Mpr, qui était chargé d’organiser les élections parlementaires et de sélectionner les députés pouvant entrer au Parlement. En 1981, un groupe de 13 députés rédigea une lettre à Mobutu, demandant la libéralisation de l’environnement politique. En 1982, un système de liste unique fut réintroduit et les candidats furent, une fois de plus, nommés par le Bureau politique du Mpr.

En 1987, le Parti-Etat mit en place un système d’élections semi-compétitif par lequel le Mpr rédigea une liste de 1075 candidats à partir de laquelle l’électorat devait choisir 210 députés. Ici au moins, les candidats avaient la possibilité d’envoyer des observateurs aux bureaux de vote afin de surveiller le vote et le décompte des bulletins.

DEMANDE POPULAIRE : 1991-1997

En 1990, Mobutu subit une pression populaire demandant coûte que coûte la formation d’un gouvernement parlementaire. Cette demande obligea Mobutu d’abolir le système de parti unique, le 24 avril 1991. Une Conférence nationale souveraine sera organisée dans la suite. A la fin de celle-ci, une constitution provisoire fut adoptée. Elle prévoyait la réintégration de la séparation des pouvoirs ainsi qu’une formule pour le partage équitable du pouvoir.

Après plusieurs négociations et compromis, Mobutu et Tshisekedi devinrent co-premiers ministres. Ce compromis stipulait que Mobutu reste président pendant une période de transition de deux ans, mais cette fois-ci dans un rôle symbolique plutôt qu’exécutif. La formule « Le président règne mais ne gouverne pas ». Un Parlement provisoire fut également mis en place. Ce pendant, cet arrangement ne dura pas, car Mobutu renvoya Tshisekedi et son gouvernement. En 1993, Mobutu réintroduit l’ancienne Constitution et rassembla son ancien Parlement. Ce conflit aboutit à la duplication des institutions politiques : deux gouvernements, deux parlements et deux monnaies co-existèrent alors au Zaïre. Cette impasse politique fut finalement résolue après compromis. Un Parlement provisoire sera mis en place.

En 1995, le Parlement provisoire mit en place une commission électoral comprenant 44 membres : 22 de l’opposition et 22 membres pro-Mobutu. Un projet de loi électorale fut publié en mars 1997. Il proposa un système de victoire par majorité absolue pour les élections présidentielles et un système pluralitaire pour le Conseil législatif national. Les électeurs devaient s’inscrire auprès de leur commission électorale locale, qui établissait une liste des électeurs, mais le processus fut interrompu lors de la guerre de 1997, qui renversa Mobutu et plaça Laurent-Désiré Kabila au pouvoir.

LE PARLEMENT SOUS L’EMPRISE DES REBELLES : 1997-2001

Dès le lendemain du 17 mai 1997, le président Kabila suspendit le processus démocratique et mit en place sa propre Commission constitutionnelle afin de rédiger une nouvelle Constitution. En 1998, la Commission constitutionnelle présenta un projet de la nouvelle constitution au public, alors que la « guerre d’agression » minait déjà l’Est du pays.

Au cours de la même période, Laurent-Désiré Kabila forma un Parlement et sélectionna ses membres de la manière la plus aléatoire. Ledit Parlement déménagea de Kinshasa pour Lubumbashi. Selon le rapport de Claude Kabemba, « ce Parlement ne disposait d’aucun pouvoir et ne fut jamais consulté ; le président Laurent Kabila concentra les pouvoirs exécutif, judiciaire et législatif entre ses mains ». Le pays fut ainsi dirigé jusqu’à l’assassinat de Laurent-Désiré Kabila en janvier 2001. Son fils qui lui succéda, créa un environnement qui contribua à la conclusion positive du Dialogue intercongolais, en Afrique du Sud, en décembre 2003.

I. Présidents de l’Assemblée nationale depuis l’indépendance

- Kasongo Joseph: juin 1960 – mars 1962
- Kimpiobi Yvon: mars 1962 – novembre 1962
- Mwamba Bertin: novembre 1962 – mars 1963
- Mudiburo Joseph: mars 1963 – septembre 1965
- Kimpiobi Yvon: septembre 1965 – juin 1967
- Boboliko Lokonga: décembre 1970 – mars 1979
- Ileo Songoamba: mars 1979 – décembre 1979
- Nzondomyo-A- Dokpelingo: avril 1980 – mars 1984
- Kasongo Mukundji: mars 1984 – octobre 1987
- Kalume Mwana Kahambwe: octobre 1987 – avril 1988
- Anzuluni Bembe: avril 1988 – 1993
- Mgr Monsengwo Lauren:t décembre 1992 – mai 1997
- Tshamala Wa Kamwanya 2000 – 2003 (*)
(*) Mme Omatuku Philomène a assuré ad interim la fin du mandat
- Kamitatu Etsu Olivier: août 2003 à 2006

II. Présidents du Sénat depuis l’indépendance

- Ileo Joseph: juin 1960 – septembre 1961
- Komoriko Victor: juillet 1961 – septembre 1962
- Kalonji Isaac: septembre 1962 –septembre 1965
- Mudingayi Sylvestre: septembre 1965 - juin 1967
- Mgr Marini Bodho: août 2003
- Léon Kengo wa Dondo: mai 2007

(Source : Comprendre la transition, Fored asbl, 2004 Kinshasa, p.32.)

Par RICH NGAPI, journal le Potentiel du Lundi 12 Decembre 2005